Contribution scientifique de Alain de Toledo
Alain de Tolédo est docteur es Sciences économiques, spécialiste d’économie publique il a animé au sein du LED (Laboratoire d’Economie Dionysien) un groupe d’étude sur les Services d’Intérêt Général (SIG) notamment dans leur dimension européenne.
Tout est question de mots : mal nommer les choses rajoute au malheur du monde a dit Albert Camus. Un débat agite un certain nombre de communes : faut-il rendre les transports collectifs urbains (TCU) gratuits. Dit comme cela, pourquoi pas ? Qui ne désirerait pas bénéficier d’un service gratuit ? Cependant le terme est ambigu, doit-on dire gratuité ou préciser gratuité pour l’usager ou paiement par un tiers, ou plus simplement, transferts ?
Nous nous appuierons sur deux sources principales :
- La gratuité des transports une idée payante ?1
- La contribution des usagers au financement des transports collectifs urbains2
1. État des lieux
Quelles sont les villes qui ont mis en place la gratuité ?
Si au début ce mouvement, à quelques exceptions près, concernait essentiellement de petites villes, la première fut Colomiers en 1971, on compte maintenant des villes de plus de 100 000 habitants comme Niort (2017), Dunkerque (2018) ou Montpellier (2023).
En 2020, il existait 37 réseaux entièrement gratuits, depuis 18 communes mettaient en place progressivement la gratuité. Notons que ces pratiques ne se limitent pas à la France et que des grandes villes comme Kansas city aux États-Unis, le Grand-Duché du Luxembourg, Tallinn, la capitale de l’Estonie, l’ont mis en œuvre.
Toutefois, il convient de mettre en perspectives ces chiffres. La région Ile de France avec une population représentant 17,8 % de la population française, connaît une fréquentation de 59,6 % des transports collectifs urbains et 75 % des distances parcourues en voyageurs-kilomètres. En conséquence la situation de Paris est complètement atypique avec 40 % de déplacements courtes distances en voiture et 22% en transports collectifs, contre 76 % pour la voiture et 2, 6 % pour les transports collectifs dans les villes de moins de 50 000 habitants. Par ailleurs les populations concernées par le transport collectif urbain gratuit représentent 2,17 % de la population française.
L’évolution de la fréquentation
On constate une hausse importante de la fréquentation l’année suivant l’instauration de la gratuité : +23 % à Niort, + 88% à Dunkerque, + 36 % à Dinan, + 84 % à Calais, + 80 % à Bourges. Cependant ce sont sur les petits réseaux que la hausse de la fréquentation est la plus importante, encore que les outils de mesure de fréquence soient moins élaborés et plus globalement on peut noter la faiblesse des processus d’évaluation des politiques de gratuité des transports.
Le Financement
Les transports collectifs urbains appartiennent à une économie de coûts fixes, ce qui veut dire qu’un passager supplémentaire ne coûte rien. Cela permet une hausse de la fréquentation sur les petits réseaux qui, en général, sont sous-utilisés. Ceci est moins vrai pour de grands réseaux souvent proches de la saturation. Dans ce cas on atteint des effets de seuil ou de paliers qui obligent à de nouveaux investissements rendus plus difficiles du fait de la perte des recettes tarifaires.
Les recettes tarifaires représentent environ 41% des dépenses d’exploitation, 45% en IDF, 33% hors IDF, 18% pour les AOM (Autorités organisatrices de mobilités) de – de 100 000 h, 22% si l’on prend en compte les investissements.
Ainsi si l’on prend en compte les AOM de petits réseaux l’usager ne paye que 18 % du coût des frais d’exploitation et beaucoup moins si l’on tient compte des investissements. Autrement dit le voyage est « gratuit » à 82 %, le débat n’est donc pas de passer d’un transport payant à un voyage gratuit, mais d’un voyage quasi gratuit à un voyage totalement gratuit.
Reste donc la question de savoir qui paye ? En moyenne pour tous les réseaux :
- Les subventions représentent : 27,3 %
- La taxe employeurs (versement mobilité) : 46,2 %
- Les aides employeurs : 0,5 %
- Les usagers : 21,4 %
- La situation est très différente en Ile de France et en Province :
- En Ile de France :
- Les subventions représentent : 17,7 %
- La taxe employeurs (versement mobilité) : 46 %
- Les aides employeurs : 0,7 %
2- Les usagers : 28,9 % - En Province
- Les subventions représentent : 37,5 %
- La taxe employeurs (versement mobilité) : 46,9 %
- Les aides employeurs : 0,2 %
Les usagers : 13,2 %
Il faut toutefois noter que le prix du billet en Province est 33 % plus élevé qu’en Ile de France.
Le report modal
L’autre question importante est de savoir si la gratuité totale favorise un report modal. Un déplacement en ville peut se faire à pied, en vélo, en moto, en voiture ou en transport collectif. De ce fait, en dehors du fait de favoriser la mobilité de ceux qui n’avaient pas les moyens financiers de se déplacer en transport collectif, l’autre question importante est de savoir si elle permet l’abandon de la voiture pour lutter contre la pollution et le réchauffement climatique. Il existe peu d’études à ce sujet et en tout cas pas suffisamment pour en tirer des conclusions. L’exemple de Dunkerque montre un report modal important mais la gratuité s’est accompagnée d’une restructuration de l’offre ne permettant pas de dire quel facteur est responsable de ce report modal. A Montpellier des études détaillées ont accompagné le passage à la gratuité totale. Il en ressort un report modal certain de la voiture vers les transports collectifs urbains, toutefois les reports les plus importants viennent de la marche à pied et des vélos.
Par ailleurs l’exemple de Paris montre une ville où l’utilisation de la voiture pour les déplacements courts est la moins importante sans que la gratuité totale ait été instaurée. Il est vrai que l’offre de transports collectifs est importante et que les services de proximité sont nombreux favorisant la marche à pied.
2. Analyse de l’économie des transports collectifs urbains
Le fonctionnement d’un service collectif
Un service collectif est une activité d’intérêt général considérée comme indispensable à la cohésion sociale. Ces services sont mis à disposition des ménages et sont produits par l’État, les collectivités territoriales ou d’autres organisations comme des associations. Ils ne sont pas destinés à être vendus sur un marché. Ils sont souvent accessibles à tous, gratuitement ou à un coût réduit. Ils visent à rendre accessibles à tous, des biens et services indépendamment des ressources financières de l’utilisateur.
Dans la mesure où le service collectif ne recherche pas la réalisation de profits, son mode de fonctionnement est budgétaire. En fonction du budget dont dispose l’AOM, l’offre s’adapte. Il est toujours possible d’augmenter le budget mais ce n’est pas la tendance actuelle, le versement mobilité a atteint des plafonds et les communes ne peuvent augmenter les taxes.
Depuis l’article fondateur de James Mead en 1952 le concept d’externalité retient l’attention des économistes. L’exemple de Meade est celui d’un apiculteur et d’un producteur de pommes. L’apiculteur profite gratuitement des fleurs du pommier tandis
que le pomiculteur lui bénéficie gratuitement de la pollinisation de ses pommiers. Ils sont tous les deux dépendants de l’autre sans toutefois qu’aucun échange monétaire existe entre eux.
Les services collectifs et particulièrement les transports collectifs urbains permettent le développement de ces externalités : comment fonctionnerait une usine s’il n’y avait pas des transports réguliers pour amener ouvriers et employés à leur travail.
La question du concernement
Si l’on comprend que le transport collectif urbain bénéficie à des personnes qui ne les utilisent pas comme par exemple une personne isolée sans voiture qui profite quand même de la route, sa famille vient la voir, l’épicier et le boulanger font leurs tournées, alors on peut dire qu’il est normal qu’elle participe au financement. Car si le service collectif n’est pas destiné à gagner de l’argent, il n’en reste pas moins qu’il a un coût qu’il faut couvrir. Alfred Marshall en 1890 avait mis en avant le concept d’internalisation des externalités (notons qu’elles peuvent être positives ou négatives), cette internalisation ne peut se faire que par l’instance politique, dans notre cas l’Autorité Organisatrice des Mobilités, pour déterminer qui est concerné et qui doit contribuer à la couverture des frais. Il n’y a pas d’instruments scientifiques pour le déterminer, il convient de noter l’insuffisance des outils d’évaluation, seul un débat démocratique peut apporter des réponses à cette question.
Une économie de transferts
L’économie des services collectifs est une économie de transferts. Il est tout à fait possible de ne jamais utiliser les services des transports collectifs urbains et toutefois avoir à contribuer à leur financement. Autant l’économie de marché est une économie égalitaire du point de vue de la transaction marchande : on paye 100 euros et on a un produit qui vaut 100 euros. Autant l’économie des services collectifs est inégalitaire du point de vue du service, on peut très bien ne jamais être malade et donc cotiser toute sa vie sans bénéficier des bienfaits des services de santé mais en revanche tout le monde dispose du même droit, il existe donc une égalité de droits, qui permet à la personne de notre exemple de bénéficier des services de santé si un jour elle est atteinte d’une maladie.
Les transferts son donc la base du fonctionnement des services collectifs mais les transferts ne s’effectuent pas simplement au sein d’un service collectif mais également entre services collectifs. Ainsi les sommes consacrées au transport sont autant de moins consacrées au sport. D’un autre côté pour que les jeunes et moins jeunes puissent se rendre au stade il faut un service de transport efficace. Par ailleurs faire du sport fait partie des choses qui contribuent à une bonne santé. Donc les transferts sont à tous les niveaux puisque les externalités positives le sont également.
3. Conclusion
Comme nous l’avons constaté il y a une véritable difficulté de la mesure des transferts d’autant que si les coûts sont repérables les bienfaits sont plus difficilement cernables.
De plus il y a une grande diversité des situations en fonction de la taille des villes et des effets de seuil. Dans une ville où le réseau est presque à saturation, la hausse de la fréquentation entraînée par l’instauration de la gratuité complète va demander de lourds investissements pour y répondre. Tout dépend également de la situation financière de la ville. A-t-elle les moyens financiers pour se lancer dans l’aventure ou est-elle au bord de l’asphyxie financière ?
De plus il y a une véritable nécessité de multiplier les évaluations ante et post mise en place de la gratuité complète et leurs publications pour un débat démocratique approfondi. Le constat c’est que c’est rarement le cas. Il est important de répondre à la question « qui paye » ? Et d’avoir conscience que les sommes consacrées à la gratuité des transports collectifs urbains ne seront pas investies ailleurs, sauf augmentation des taxes.
C’est donc tout autant un problème de gouvernance que de financement. Prenons par exemple le choix entre tarification sociale (gratuité pour une catégorie d’utilisateurs, par exemple les étudiants) et solidaire (en fonction du niveau de revenu). Faut-il réserver la gratuité à certaines catégories comme par exemple les chômeurs ou au contraire le faire en fonction des revenus ? En effet, certains chômeurs peuvent avoir plus de revenus que certains travailleurs pauvres. Que penser également des touristes bénéficiant de la gratuité des transports alors qu’ils ne participent pas au budget de la commune.
Au final il est nécessaire d’éclairer les choix collectifs par des études fréquentes et complètes largement diffusées pour connaître les véritables besoins de la population et mettre aussi sur la table les choix de financement.
- Observatoire des villes du transport gratuit, La gratuité des transports une idée payante ? Le bord de l’eau, 2022. https://www.obs-transport-gratuit.fr
- Cour des comptes, La contribution des usagers au financement des transports collectifs urbains, https://www.ccomptes.fr, septembre 2025